聂日明专栏：如何应对财政收入增速下滑

　　聂日明专栏

　　近日有媒体透露，2014年中国财政收入预计同比增长约8.6%，这意味着自1991年以来全国财收增速重回个位数时代。在此之前国税总局公布2014年税收总额超过10万亿，但同比增长仅8.8%。已公布数据的省市中，至少有五省份2014年财政收入未完成年初预算。

　　政府很久没有体会到财政收入增长乏力的滋味了。分税制改革二十年以来，财政收入增速一直保持在10%以上，而且绝大多数年份在15%以上，哪怕是亚洲金融危机的困难时期，财政收入增速最低都在14.2%。从1994年到2013年，GDP增长了10.8倍，而财政收入增长了23.8倍。

　　财政收入下滑的直接原因是经济增长乏力。中国财政收入以流转税为主，前五大税种增值税、企业所得税、营业税、进口相关税种、消费税，除企业所得税外均为流转税，经济周期直接影响税收的高低。历史经验表明，财政收入周期与经济增长同步，其波动幅度还要高于经济周期。经济繁荣时，财政收入增速的变动率高于GDP增速的变动，而经济衰退时，财政收入增速的衰退速度也要快于GDP增速的衰退。

　　据官方口径与主要机构的预测，2015年的经济增长将进一步放缓，低于2014年的7.4%，甚至会低于7%。2015年楼市会依旧低迷，尤其是三四线城市，不仅新的土地卖不出去，庞大的库存如何消化都成问题，地方政府的土地出让金收入也会进一步缩水。这意味着2015年中国不仅整体很难完成8%的财政收入增长目标，政府性基金收入(以土地出让金为主)还会出现较大幅度的缩水。这将使得中国广义口径的政府收入出现历史性的负增长。

　　在过去二十年的财政黄金时代，财政收入占GDP的比重从1994年的10.8%上涨到2013年的22.8%。有钱的时候，政府可以任性，盖政府大楼、给公务员涨工资，公务员队伍逐年膨胀到今年的717万人，当然，有钱的财政也给老百姓全覆盖了医疗保险、连涨了退休养老金。

　　然而，未来政府恐怕要面临长期财政收入增速乏力的局面。虽然在2013年财政收入仅占G D P的22.8%，但这仅是一般公共预算，宽口径的政府收入还包括政府性基金、社保收入和国有资本经营收益，这四类政府预算在2013年的收入合计20.3万亿，占GDP高达35.8%，也就是说，每年创造的财富，有35.8%被政府拿走。如果再考虑两桶油、电网及电信等国企，它们庞大的营业收入并未形成利润上缴国库，而是转化为国企员工的高收入与内部浪费，具备了再分配的功能，很难继续保持过去的增速。

　　在这种情况下，政府及其财税部门应该怎么办？下策是力保财政增收。近年的财税部门年中会议，都是部署、督促地方完成预算收入目标，如去年年中，国税总局局长王军强调“在堵漏增收上下功夫”，副局长丘小雄要求“千方百计完成收入任务”、“有序曝光重大税案，有效发挥震慑作用”。在这种工作思路下，收过头税、超收的现象屡禁不止，在2012年，沈阳市更以运动式罚款为财政创收手段，全市出现大面积商户关门避检。这时的企业更不愿意投资，这无疑是对经济增长的再一次伤害。

　　那何为上策？在经济下行时，政府应当尽可能地减轻企业经营的负担，让企业轻装上阵，企业渡过难关，未来的税源自然也无问题。按前述计算，目前35%的平均税负(边际税率自然更高)，中国显然处于拉弗曲线的另一端：税率超过了限度，以至于提高税率会减少政府收入，而减税可以刺激经济增长，扩大税基，税收收入反而增加。

　　就具体操作而言，余永定、朱海斌等学者均提出，央行[微博]可以降准，释放2万亿或者更多的存款准备金，财政部发行等额国债，置换(回收)央行向商业银行释放的存款，防止出现2009年的信贷扩张。此时，财政部发行的国债，优先用于整体性减税，也可以支持三农、棚户区改造、技术改造、基础设施等领域。虽然政府一时背负了债务，但可以保证财政收入增长，维持政府对经济社会的控制力，还可以降低全社会的税负，为未来的税收增长留下火种。(作者系上海金融与法律研究院研究员)